In deze beschouwing bekijk ik de aanpak van de coronacrisis in Nederland vanuit een veranderkundig perspectief. Wat kunnen we leren van hoe de Nederlandse regering deze crisis aanpakt?
Het coronavirus heeft de wereld in haar greep. Duizenden mensen worden ziek, ziekenhuizen draaien overuren en landen gaan op slot. Of niet. Opvallend is het te zien hoe verschillend de maatregelen ter bestrijding van Corona door de wereld heen worden ingezet. In Frankrijk kondigt president Macron een lockdown aan en verklaart hij, net als president Trump van de VS, de oorlog aan het coronavirus. In China is, na de eerste lockdown, de focus gericht op maximale controle van de bevolking. In Nederland wordt ingezet op een ‘intelligente lockdown’. Hiermee wordt bedoeld dat het beleid gericht is op het gezonde verstand van burgers en het per situatie inschatten van het meest effectieve gedrag om besmetting te voorkomen. Er was veel kritiek op de Nederlandse aanpak vanuit het buitenland, zoals een Belgische en Italiaanse burgemeester die de Nederlandse aanpak veroordelen. Er was ook kritiek vanuit het binnenland, Geert Wilders en Thierry Baudet zetten in op een harde lockdown en verweten de regering te weinig daadkracht. Daarnaast was er kritiek op de communicatie vanuit de overheid die wordt gezien als te onduidelijk dubbelzinnig en niet directief genoeg. Ik zag overeenkomsten met mijn werk als adviseur bij innovatieprocessen in het hoger onderwijs en vroeg mij af wat we zien als we vanuit een veranderkundig perspectief kijken naar hoe de Nederlandse overheid deze crisis ziet en aanpakt, welke strategie wordt gekozen en of de communicatie daarop aansluit.
Veranderstrategieën
Een interessante indeling om de Nederlandse aanpak mee te duiden zijn de veranderstrategieën van Elvin en Boonstra (2009). Zij onderscheiden 5 veranderstrategieën die in te zetten zijn bij verschillende situaties en verschillende doelstellingen. Ik ga kort in op de verschillende kenmerken van die 5 strategieën en hun effect op de veranderbereidheid voordat we de stap maken naar welke strategie of elementen hiervan worden toegepast. Ten eerste is er de machtsstrategie. Deze strategie wordt ingezet bij een geplande verandering. Hierbij is de top leidend en wordt gestuurd door middel van macht. Het lange termijn effect op de veranderbereidheid van medewerkers is weerstand en cynisme. De tweede strategie die zij benoemen is de planmatige strategie. In deze strategie ligt het initiatief bij de top en wordt er expliciet gebruik gemaakt van de inbreng van experts. Kern bij deze strategie is dat de bestuurders proberen ontwikkelingen in de omgeving te voorzien en hierop in te spelen. Ook deze strategie leidt tot een lage veranderbereidheid bij de medewerkers. In deze twee strategieën zijn het ontwerpproces en de implementatie sterk uit elkaar getrokken. Het ontwerp gebeurt in kleine kring, vervolgens wordt het implementatieproces gericht op het aanvaardbaar maken van de verandering voor degenen die de verandering aangaan. Deze mensen worden geconfronteerd met de einduitkomsten van het ontwerpproces waar ze zelf geen bijdrage aan hebben kunnen leveren. Participatie van mensen in besluitvormingsprocessen levert meer steun op voor de verandering. De derde strategie is de onderhandelingsstrategie. In deze strategie worden mensen gemotiveerd door eigen belang en voordelen voor de verschillende partijen in de verandering. De strategie is gericht op uitruil en compromissen en levert daarmee een beperkte veranderbereidheid op bij de medewerkers. De vierde strategie is de programmatische veranderstrategie. Deze strategie gaat ervan uit dat mensen genoeg mogelijkheden in zich hebben om te (willen) veranderen, mits er een goede regisseur van de verandering is. Deze strategie leidt tot hoge veranderbereidheid bij de werknemers. De vijfde strategie tenslotte is de interactieve strategie. Deze strategie is gericht op het uitwisselen van perspectieven op veranderen, organiseren en innoveren. Mensen proberen in deze strategie complexiteit inzichtelijk en begrijpelijk te maken. Ook deze strategie leidt tot een grotere veranderbereidheid van medewerkers.
Het maakt uit wat het doel is van de verandering/ingreep voor de strategie die je inzet. Als het doel is een crisis zo snel mogelijk op te lossen kies je voor een andere strategie dat als je doel is samen duurzaam tot een oplossing te komen. De strategieën dienen dus elk een ander doel. De eerste twee strategieën zijn gericht op het ontwerpen van de beste oplossing van het probleem dat op dat moment voorligt. Het gaat hierbij om problemen met een hoge urgentie die in een hoog tempo het hoofd geboden moeten worden. Deze twee strategieën lijken voor de hand liggend in tijden van crisis. De onderhandelingsstrategie lijkt zich meer te lenen voor situaties waarin de macht niet eenduidig lijkt te zijn belegd en is dus minder geschikt voor crisissituaties omdat besluitvorming langer duurt en over meer schijven gaat. De laatste twee strategieën lijken het meest geschikt te zijn voor complexe verandertrajecten waarbij de veranderbereidheid van de medewerkers belangrijk is en waarbij meer tijd en ruimte is om processen van gezamenlijke besluitvorming in te richten. Daarbij speelt een rol wat de positie van de veranderleider ten opzichte van de rest van de organisatie is.
Waar kiezen andere landen voor?
In de nu voorliggende coronacrisis is het dus zaak om te bepalen wat het doel is van de interventie die je gaat invoeren en daar vervolgens je strategie op af te stemmen. In het buitenland zagen we dat het eerste dominante doel was om de ziekte uit te bannen en nieuwe ziektegevallen volledig te isoleren ten einde het virus buiten de deur te houden. Bij dit doel hoort een strategie die gericht is op totale controle van interactie tussen mensen. Dit zien we bijvoorbeeld terug in China waar duidelijk gekozen wordt voor een machtstrategie waarbij centraal geleid voor een totale lockdown werd gekozen met totale controle door leger en politie. In de fase die daarna komt kiest China voor controle van haar burgers door via een app die iedereen op zijn telefoon heeft te controleren wie er met wie contact heeft (gehad). Al snel bleek dat wereldwijd het virus niet op zo’n manier onder controle te krijgen was dat het volledig geïsoleerd kon worden. Nieuwe doelen werden gesteld. Het eerste doel leek te zijn om de uitbraak van het virus in de hand te houden en zo de overbezetting van de het zorgsysteem te voorkomen. Een tweede doel leek het gecontroleerd toegroeien naar groepsimmuniteit te zijn waardoor ook op de langere termijn het virus onder controle te krijgen is. Het derde doel leek het zoveel mogelijk overeind houden van de economie te zijn. Er zijn vast nog meer doelstellingen te onderscheiden. Ik hou het in deze beschouwing even op deze, in totaal, vier doelen. We zien landen verschillende keuzes maken in de doelstellingen. In Frankrijk, waar het virus ook fors toe heeft geslagen en de situatie uit de hand dreigde te lopen, sprak president Macron van een oorlogssituatie. Dit is taal die past bij de machtstrategie. Ook hier zien we dat terug in de maatregelen. In Frankrijk werd al in een vroeg stadium gekozen voor een vergaande lockdown en bewaakt het leger de straten. In de VS is er flink discussie (geweest) over de doelstellingen en streden de economische belangen en de beheersbaarheid van de pandemie om voorrang. Nu het virus hard om zich heen slaat in bijvoorbeeld New York en er minimaal 100.000 doden worden verwacht geeft ook president Trump zich gewonnen en zet hij in op het onder controle krijgen van het virus. De strategie waar de VS voor lijkt te kiezen en die ook erg bij de context van het land lijkt te horen is de onderhandelingsstrategie. Dit is niet zo gek bij een land dat zo politiek gepolariseerd is en waar het juridische denken zo in de genen zit.
Wat doet Nederland?
Ook voor de Nederlandse regering zijn er natuurlijk meerdere doelstellingen die met elkaar om voorrang strijden. De eerste doelstelling die ik hierboven genoemd heb, het volledig onder controle houden van het virus, leek vanaf het begin van de introductie in Nederland al niet haalbaar. Er was te weinig testcapaciteit en door carnaval was het virus al verspreid voordat er ingegrepen kon worden. Dit staat nog los van de vraag of deze doelstelling uitvoerbaar is in een land als Nederland, met een open economie en een poldercultuur. In Nederland lijken de andere drie doelen voorop te staan: het onder controle houden van de uitbraak om overbezetting van het gezondheidszorgsysteem te voorkomen, het langzamerhand toegroeien naar groepsimmuniteit en het overeind houden van de economie. Er lijkt daarbij een groot besef te zijn dat deze situatie nog wel even gaat duren en dat het belangrijk is op langere termijn breed maatschappelijk draagvlak te krijgen en behouden voor de ingrepen. Er is gekozen voor een benadering waarin, naast op de expertise van het RIVM, vooral een beroep wordt gedaan op het gezonde verstand van de burgers. De regering lijkt voorzichtig in het te snel doorvoeren van drastische stappen. Niet alleen omdat dit niet altijd nodig lijkt volgens de experts, maar ook omdat er dus meerdere doelstellingen lijken te zijn. Als de samenleving in een stevige lockdown wordt gezet wordt wel tegemoet gekomen aan de doelstelling om de IC’s operationeel te houden, maar niet aan de doelstelling om groepsimmuniteit te bereiken en de samenleving enigszins draaiende te houden. Er ontstond hierdoor een onverwacht effect: vanuit de samenleving kwam na de eerste week van lichte maatregelen nadrukkelijk de roep om verder gaande maatregelen, zoals het sluiten van de scholen en daarna het sluiten van natuurgebieden en stranden. Een deel van die maatregelen ging in tegen het advies van de experts, maar werd vanwege de maatschappelijke onrust toch doorgevoerd. De regering lijkt daarmee dus te balanceren tussen meerdere doelstellingen en koos aansluitend voor een mix van twee veranderstrategieën: de planmatige strategie en de programmatische strategie. Aan de ene kant zien zij zich genoodzaakt in tijden van crisis in te grijpen, maatregelen te nemen en experts daarbij zeer serieus te nemen. Aan de andere kant is er duidelijk aandacht voor het maatschappelijke draagvlak voor de ingrepen en de notie dat de ingrepen ook op langere termijn houdbaar moeten blijven. Dus wordt ingezet op participatie van de bevolking, op de verantwoordelijkheid bij de burgers leggen, op de beslissing elke keer zo laag mogelijk neerleggen, op aanspreken op gezond verstand, op een gezamenlijke opgave en op een stap voor stap aanpak. Dit lijkt tot nu toe een goede mix van strategieën in relatie tot de doelstellingen: de groeicurve van het aantal besmettingen lijkt enigszins onder controle te komen, er is geen totale lockdown, dus er wordt ondertussen wel immuniteit opgebouwd, de economie lijdt, maar komt niet volledig tot stilstand én het maatschappelijk draagvlak lijkt breed te zijn.
Welke communicatie werkt het best?
Bij de verschillende strategieën horen volgens Elving en Boonstra (2009) ook verschillende manieren van communiceren. Bij een machtstrategie en een planmatige strategie wordt er eerst nagedacht over de beste oplossing en vervolgens nagedacht over de beste communicatie over de oplossing. De communicatie is erop gericht om de maatregelen te verkopen mensen te overtuigen van het nut van de maatregelen. Dit levert in de praktijk vaak discussie op over hoe goed de communicatie was. Vervolgens worden er dan websites met extra uitleg, mediamomenten en nieuwsbrieven in het leven geroepen om de maatregelen verder uit te leggen. Bij de onderhandelingsstrategie, de programmatische strategie en de interactieve strategie is de communicatie meer gericht op uitwisseling tussen de verschillende deelnemers aan de maatregelen. Er is meer dialoog nodig, omdat voor het vormgeven en uitvoeren van de verandering interactie met de betrokken nodig is. Zij maken immers mede uit hoe de veranderingen er uit gaan zien. Hiervoor kunnen allerlei middelen ingezet worden, zoals internetfora en gereguleerde Q&A sessies. Elving en Boonstra (2009) geven aan dat de communicatie over maatregelen een bottleneck kan vormen bij de aanpak van veranderingen. Goede communicatie kan leiden tot steun voor de inhoud van de verandering, communicatie waarin veel onduidelijk is heeft een negatief effect op de veranderbereidheid.
Als we dit betrekken op de Nederlandse situatie zien we dat de regering ook in de communicatie kiest voor een combinatie van een planmatige strategie en een programmatische strategie. Aan de ene kant is de communicatie gericht op het duidelijk maken van de maatregelen en het zo helder mogelijk uiteen zetten van de maatregelen. Aan de andere kant wordt er een beroep gedaan op de complexiteit van de situatie en vervolgens op het gezond verstand en het eigen inschattingsvermogen van de Nederlandse bevolking. Ook hier lijken de verschillende doelstellingen elkaar weer in de weg te zitten. Voor het beheersbaar houden van de situatie in de IC’s is het nodig dat de boodschap helder is: geen contact tussen individuen (1½ meter afstand). Voor de andere doelstellingen is enig contact wel nodig of een noodzakelijk gevolg. Deze combinatie leek in eerste instantie niet goed te werken. Na de verschillende persconferenties ontstond in allerlei media discussie over wat de maatregelen nou precies betekenden, buitelden de experts uit binnen- en buitenland over elkaar heen en was elk voorbeeld van wat het effect was van de maatregelen opnieuw voer voor verdere discussie. Er was in deze eerste fase een scherp besef van een crisissituatie waardoor er behoefte was aan scherpe afspraken waardoor ieder individu precies wist waar hij/zij zich aan moest houden. Daar tegenover staat de communicatie die nodig is bij de meer programmatische strategie. Deze strategie is gebaat bij onderlinge uitwisseling en gezamenlijk oplossingen verzinnen. De regering hinkte in zijn eerste communicatie op twee benen en was niet duidelijk over voor welke strategie werd gekozen. Aan de ene kant zag je dat geprobeerd werd helderheid te geven over de kaders. Aan de andere kant werd ruimte gegeven om samen tot oplossingen te komen. In de eerste fase van de crisis leek deze communicatie voor veel mensen te diffuus te zijn en raakten mensen in de war. Er was behoefte aan meer duidelijkheid. Ook in de vervolgaanpak werd in eerste instantie te weinig helderheid geboden. De communicatie van de zogenaamde intelligente aanpak die past bij de programmatische strategie werd plots afgewisseld voor communicatie van de planmatige strategie toen er signalen kwamen dat mensen bij de Hornbach en het strand te dicht op elkaar kwamen. Dat werkte effectief, mensen gingen minder naar buiten. Maar doordat de schakeling niet werd toegelicht, maar een appel gedaan wordt op angst en onverstand, werd onnodig verwarring gezaaid. Het inzetten van een veranderstrategiemix als deze is dus een zorgvuldige en goed doordachte keuze, maar doordat die keuze niet wordt toegelicht, maar enkel het beoogde resultaat, kan onnodige verwarring ontstaan. De vraag is of dat nu het vertrouwen – de grondtoon van de programmatische strategie – en de veranderbereidheid goed doet. In de praktijk zie je dat in de loop van de afgelopen drie weken wel een modus is gevonden hoe ieder de maatregelen interpreteert en ontstaat er een gezamenlijk beeld van wat wel en wat echt niet kan. Echter, bij elke volgende op- of afschaling van de maatregelen is opnieuw belangrijk welke strategie gehanteerd wordt en hoe hierover gecommuniceerd wordt. Ontstaat er opeens opnieuw grote druk bij de IC’s en is het nodig om op te schalen in de maatregelen, geef dan aan dat dit een crisismaatregel is en wees heel duidelijk over wat wel en niet mag. Ontstaat er meer ruimte en stappen we over op een periode waarin we de boel onder controle moeten houden, spreek dan mensen dan helder aan op hun eigen verantwoordelijkheid en benadruk de gezamenlijke opgaaf die we als burgers van dit land hebben.
Voor de nog wat langere termijn is het interessant om te kijken of de gekozen strategieën nog steeds de juiste zijn. Belangrijk daarbij is de vraag of de doelstelling op termijn nog hetzelfde is. Als er langdurig rust is gecreëerd op de IC’s kunnen de andere twee doelstellingen meer prioriteit krijgen en kan de daarbij behorende strategie worden gekozen met de daarbij behorende manier van communiceren. In een opbouwfase van een land na een flinke crisis is een programmatische of interactieve strategie effectiever en wenselijker dan een planmatige strategie. De grote uitdaging is straks voor de regering en de volksvertegenwoordiging om de switch te kunnen maken en weer vanuit breed draagvlak en brede discussie te gaan kijken naar de inrichting van Nederland (en de wereld) na corona. Ik kijk uit naar de mogelijkheid om met elkaar in gesprek te gaan over onze toekomst!
Sander Toby, 6 april 2020